Bei gering qualifizierten Arbeitnehmern ist die Arbeitslosigkeit besonders hoch. Hans-Werner Sinn, Präsident des Münchener Ifo-lnstituts, stellt ein Kombilohn-Modell vor, das Millionen Arbeitsplätze im Niedriglohnsektor schaffen könnte.
Kombilohn ist nicht gleich Kombilohn. Teilweise wurden Kombilöhne in Deutschland bereits erprobt — in begrenztem Umfang und mit bestenfalls mäßigem Erfolg, wie etwa beim „Mainzer Modell", das allerdings weitgehend in Vergessenheit geraten ist. Auch das Arbeitslosengeld II, das Anfang 2005 eingeführt wurde und die alte Arbeitslosen- und Sozialhilfe für erwerbsfähige Leistungsempfänger ersetzt hat, enthält Kombilohn-Elemente. Für eine abschließende Beurteilung der damit erzielbaren Erfolge ist es gegenwärtig noch zu früh.
Weitere Kombilohn-Modelle wie die „Aktivierende Sozialhilfe" des Ifo-lnstituts, die hier vorgestellt wird, und die ähnlich angelegten Modelle des Sachverständigenrates und des wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium für Wirtschaft, die auf einen noch weitergehenden Umbau des Systems der Unterstützung Arbeitsloser hinauslaufen, liegen seit geraumer Zeit auf dem Tisch.
Deutschland ist derzeit OECD-Weltmeister bei der Arbeitslosigkeit unter Geringqualifizierten. Die seit einiger Zeit geführte Kombilohn-Debatte entzündet sich an der erklärten Absicht von Bundeskanzlerin Merkel und der CDU als größter Regierungspartei, durch Kombilöhne endlich die auch im Vergleich zu anderen Qualifikationsgruppen besonders hohe Zahl gering qualifizierter Arbeitsloser in Deutschland zu verringern. Die Diskussion wird allerdings weitgehend ohne Bezug auf konkrete Modelle geführt.
Die Grundidee der Kombilohn-Instrumente besteht darin, die Arbeitsanreize für Geringqualifizierte durch staatliche Lohnzuschüsse zu erhöhen und geringe Löhne zu akzeptablen Haushaltseinkommen aufzustocken, damit die Arbeitskosten für einfache Tätigkeiten sinken können und sich die Arbeitsnachfrage in diesem Segment entsprechend erhöht. Bei der Umsetzung dieser Idee kommt es aber sehr darauf an, was man tut, damit die gewünschten Effekte erreicht werden, ohne dass destruktive Nebenwirkungen auftreten.
Der Kern des Problems, das mit Kombilohn-Instrumenten gelöst werden kann, ist die Arbeitslosigkeit am unteren Ende der Qualifikationsskala, die durch eine zu geringe Lohnspreizung hervorgerufen wird. Zur vorhandenen Qualifikationsstruktur der Erwerbsbevölkerung, zur Technologie, Kapitalausstattung und internationalen Konkurrenzsituation gehört eine bestimmte Verteilung der Lohnsätze über alle Qualifikationen hinweg, die in allen Arbeitsmarktsegmenten für Vollbeschäftigung sorgen würde.
Diese Lohnverteilung wäre jedoch mit erheblicher Ungleichheit und Fällen großer Armut bei gering qualifizierten Arbeitskräften verbunden. Um diese Folgen zu vermeiden, wurden in Deutschland in der Vergangenheit existenzsichernde Sozialleistungen wie die Arbeitslosen- und Sozialhilfe eingeführt. Wegen ihrer Ausgestaltung als Lohnersatz definierten diese Instrumente jedoch zugleich einen Mindestlohn und erzeugten damit zum großen Teil die Arbeitslosigkeit, die wir heute beklagen.
Als das System der Arbeitslosen- und Sozialhilfe in den sechziger Jahren geschaffen wurde, sah man die Arbeitslosigkeit als hauptsächliches Armutsrisiko der Erwerbspersonen an. Doch unglücklicherweise erhöhte dieses System die Arbeitslosigkeit, statt deren Konsequenzen zu mildern. Durch die Zusage eines Alternativeinkommens, das bei sich verschärfender internationaler Konkurrenz immer weiter oberhalb markträumender Löhne für Geringqualifizierte liegt, macht sich der Sozialstaat zum Konkurrenten der privaten Wirtschaft, der die Löhne hochtreibt und private Beschäftigung verdrängt.
Die Arbeitgeber reagierten auf die hohen Lohnansprüche, indem sie Menschen durch Maschinen ersetzten und samt ihrem Kapital aus den arbeitsintensiven Binnensektoren in die kapitalintensiven Exportsektoren auswichen. In letzter Zeit reagieren sie auch zunehmend damit, dass sie die arbeitsintensiven Teile ihrer Fertigungsketten ins Ausland verlagern. Durch den Mindestlohn-Charakter staatlicher Lohnersatzleistungen ist auch die Herausbildung eines breiten Sektors einfacher Dienstleistungen, die in vielen anderen Industrieländern an die Stelle schrumpfender industrieller Beschäftigung getreten sind, massiv behindert worden.
Das überkommene deutsche System der sozialen Grundsicherung beruht letztlich auf einer verfehlten Diagnose. Das zentrale Armutsrisiko erwerbsfähiger Personen in den entwickelten Volkswirtschaften besteht heute darin, dass sie aufgrund ihrer geringen Qualifikation und entsprechend niedriger Löhne trotz Vollzeitbeschäftigung nicht in der Lage sind, ihren Lebensunterhalt zu bestreiten („Working Poor").
Dieses, und nur dieses Problem kann und soll der Sozialstaat lösen. Die Unterstützung der Betroffenen darf daher nicht wie bisher implizit an die Bedingung geknüpft werden, dass sie selbst inaktiv bleiben und keinen Beitrag zur Überwindung ihrer Armut leisten. Stattdessen muss die Unterstützung „Hilfe zur Selbsthilfe" sein. Sie sollte auch den weniger leistungsfähigen Mitgliedern der Gesellschaft die Möglichkeit geben, eine Beschäftigung zu finden, die ihren Fähigkeiten und Neigungen entspricht.
Die Gesellschaft darf allerdings die Bereitschaft einfordern, diese Beschäftigung auch anzunehmen. Und sie kann die geringen dabei erzielbaren Erwerbseinkommen durch staatliche Leistungen ergänzen und auf ein gesellschaftlich akzeptables Niveau bringen. Genau diese Absicht verfolgt das vom Ifo-lnstitut entwickelte Konzept der „Aktivierenden Sozialhilfe".
Ein Kombilohn-Modell, das durch eine stärkere Spreizung der Löhne im Niedriglohnbereich mehr Beschäftigung ermöglicht und sie durch staatliche Lohnzuschüsse individuell und sozial akzeptabel macht, muss mehrere Anforderungen erfüllen: Die Lohnzuschüsse müssen dauerhaft gewährt werden, da die Änderung der Lohnstruktur und die erhöhte Beschäftigung nicht nur temporär sein sollen. Die Lohnzuschüsse müssen allen Bedürftigen gewährt werden, auch bereits beschäftigten Geringqualifizierten, deren Löhne wegen der zunehmenden Lohnspreizung ebenfalls unter Druck geraten. Um die fiskalischen Kosten zu begrenzen, müssen die Zuschüsse jedoch auf das untere Ende der Einkommensverteilung beschränkt bleiben.
Um die Bedürftigkeit zu ermitteln und die Fördergelder nicht unnötig auszugeben, müssen alle existierenden Transfers und Abgaben in den Blick genommen werden. Im Prinzip muss das System also als negative Einkommensteuer ausgestaltet werden. Aus fiskalischen Gründen müssen zudem die herkömmlichen Lohnersatzleistungen und damit insbesondere die Leistungen an Personen, die erwerbsfähig sind, aber nachweislich keine reguläre Arbeit aufnehmen wollen, zurückgefahren werden. Weiterhin dürfen die Lohnzuschüsse nicht mit gesetzlich geregelten Mindestlöhnen verbunden werden, weil diese die für mehr Beschäftigung im Niedriglohnsektor erforderlichen Lohnsenkungen von vornherein verhindern würden.
Die „Aktivierende Sozialhilfe" ist ein Konzept, das all diesen Anforderungen genügt. Es umfasst drei Elemente, die ihre arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Wirkungen nur im Zusammenspiel entfalten und daher bei der Umsetzung nicht getrennt werden dürfen: 1. Zur Senkung der Lohnansprüche und zur Schaffung neuer Stellen werden die Hinzuverdienstmöglichkeiten bei den Sozialleistungen deutlich verbessert und das selbstverdiente Einkommen bezuschusst. 2. Zur Vermeidung fiskalischer Mehrkosten werden die Regelleistungen des bisherigen Arbeitslosengeldes II für diejenigen Personen abgesenkt, die kein Einkommen aus einer regulären Beschäftigung erzielen und deren beitragsbezogene Ansprüche an die Arbeitslosenversicherung ausgelaufen sind. 3. Der Existenzsicherung all jener, die keine Stelle in der Privatwirtschaft finden, dient ein Beschäftigungsangebot in kommunaler Regie, das ein Einkommen in Höhe des heutigen Arbeitslosengeldes II sichert.
Herzstück des Modells ist das erste Kombilohn-Element. Die Ausgestaltung von Lohnzuschuss und Transferentzug bei zunehmendem Bruttolohn bewirkt, dass bisher arbeitslose Personen über ein spürbar höheres Haushaltseinkommen verfügen als zuvor, wenn sie eine Vollzeitbeschäftigung zu einem Lohnsatz für Geringqualifizierte annehmen. Das höhere Einkommen wird selbst dann noch gewährleistet, wenn der Lohnsatz bei einer Ausweitung des Niedriglohnsektors deutlich sinken muss.
Verbesserte Hinzuverdienstmöglichkeiten, die nicht bei irgendeinem Einkommensniveau abgeschnitten werden, lassen sich nur finanzieren, wenn die staatlichen Sozialleistungen für Personen, die keinerlei Einkommen erzielen, gekürzt werden (Element 2). Beim Ifo-Modell ist sichergestellt, dass diese Kürzung nur Personen trifft, die zwar regulär arbeiten könnten, jedoch zu erkennen geben, dass sie dies nicht wollen. Die Kommunen werden nämlich verpflichtet, allen, die Bedarf anmelden, eine Beschäftigung in kommunaler Regie anzubieten, die wie das heutige ALG II entlohnt wird (Element 3). Das sozio-kulturelle Existenzminimum bleibt deshalb ungeachtet der Reaktionen auf dem regulären Arbeitsmarkt ausnahmslos gesichert.
Welche Effekte hat die „Aktivierende Sozialhilfe" für den Arbeitsmarkt und das Staatsbudget? Mangelnde Erfahrung mit ernsthaften Reformen dieser Art in Deutschland machen es schwer, dies exakt vorauszusagen. In einer vereinfachenden Modellrechnung kommen wir zu diesem Ergebnis: Eine langfristige Lohnsenkung im Niedriglohnsektor um 32,5 Prozent würde bis zu 3,2 Millionen Menschen Arbeit beschaffen. Der durchschnittliche Stundenlohn für Geringqualifizierte müsste also von rund 8,70 Euro auf 5,90 Euro sinken.
Die „Aktivierende Sozialhilfe" ist so konstruiert, dass sie zum Zeitpunkt der Umstellung zu denselben fiskalischen Kosten führt wie das derzeit geltende Recht gemäß der Hartz-IV- Reform. Soweit das Reformelement 3 des Konzepts, also das Angebot von Arbeitsplätzen in kommunaler Regie, noch nicht voll greift, ist im Jahr der Umstellung allerdings noch keine messbare Lohnsenkung und somit auch kein nennenswerter Beschäftigungseffekt zu erwarten.