Die stetig steigende Arbeitslosigkeit im Euroraum lenkt den Blick auf die Arbeitsmärkte. Schon immer bestand der Verdacht, dass sie nicht flexibel genug sind und dass das Lohnwachstum (real und monetär) nicht ausreichend auf die Arbeitslosigkeit reagiert. Arbeitsmarktreformen haben eine Hauptrolle in den Rettungsvereinbarungen zwischen der Troika und Griechenland, Portugal und Irland gespielt. Reformen sind sicherlich auch eine gute Sache. Aber was soll mit ihnen erreicht werden? Was soll und kann getan werden? Und ist die Zeit reif für Reformen?
Immerhin kann argumentiert werden, dass die Ökonomie der krisengeplagten Peripherie des Euroraums nicht durch das aggregierte Angebot, sondern durch einen gravierenden Mangel der aggregierten Nachfrage gehemmt wird. Unter diesen Umständen muss die Verbesserung der Angebotsseite der Ökonomie keine Priorität haben. Aktuellen Schätzungen der Europäischen Kommission zufolge liegt die strukturelle Arbeitslosenquote in 2013 bei 6% für Deutschland und Dänemark, 8% für Italien, 13% für Portugal, 15% für Irland und 18% für Spanien (Orlandi, 2012); und die aktuelle Arbeitslosigkeit bei 5,4% für Deutschland (November 2012), 7,9% für Dänemark, 11,1% für Italien, 16,3% für Portugal, 14,6% für Irland und 26,6% für Spanien. Die aktuellste Arbeitslosenquote für Griechenland (September 2012) liegt bei 26%. Die Schätzungen für die strukturellen Quoten erhält man durch Glättung des Verlaufs der aktuellen Arbeitslosenquoten, so dass sie den aktuellen Anstiegen nur in gewissem Maße folgen und die strukturelle Komponente über- und die Komponente der mangelnder Nachfrage unterschätzen können. Folglich scheint nicht nur die fehlende Nachfrage, sondern auch die sehr hohe strukturelle Arbeitslosenquote in vielen Ländern wichtig zu sein.
Bei dem Ausmaß, in dem diese Länder mehr Nachfrage benötigen, ist derzeit zugegebenermaßen der einzige zum Ziel führende Weg, die Reduktion der Produktionskosten in Relation zum übrigen Euroraum, vor allem zu Deutschland, zu den Niederlanden, Österreich, Belgien und Finnland. Niedrige Produktionskosten sind ein notwendiger Faktor, um einen Gleichgewichtsprozess einzuleiten, der den Euroraum schließlich in die Vollbeschäftigung führt. Arbeitsmarktreformen könnten diesen Prozess beschleunigen, vorausgesetzt sie sind sowohl langfristiger, angebotsorientierter als auch kurzfristiger, makroökonomischer Art.
Viele der aktuellen Reformen wurden schlicht durch die dringende Notwendigkeit, die öffentliche Kreditaufnahme zurückzufahren, angetrieben. Irland, Griechenland und Portugal haben alle die Gehälter und die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst drastisch gekürzt. Sogar Großbritannien führt gerade Lohnkürzungen und Stellenabbau im öffentlichen Dienst durch. Viele angebotsorientierte Reformen sparen öffentliche Gelder: die Kürzung der Arbeitslosenunterstützung bewirkt eine Möglichkeit für Sparmaßnahmen und (zugleich) einen Anstieg des Arbeitsangebots.
Einigkeit bei der Beurteilung
Unter den Akademikern und Politikern herrscht bezüglich Diagnose und Heilungsrezept Einigkeit. Übertrieben starke Kündigungsschutzbestimmungen (Employment Protection Legislation, EPL) schützen Insider – fest etablierte Angestellte mit unbefristeten Verträgen – vor Druck seitens des Arbeitsmarktes, während Outsider mit temporären, ungeschützten Jobs die Last von Konjunkturschocks tragen müssen. Kündigungsschutzbestimmungen müssen reformiert werden, um die große Kluft zwischen Arbeitern verschiedener Vertragsarten zu beseitigen, und um die Kosten der Arbeitgeber bei Entlassungen zu verringern. Bentolila et al. (2012) haben diesem Sachverhalt auf Vox.org Nachdruck verliehen. Arbeitslosengelder müssen auf einem mäßigen Niveau gehalten werden und von beschränkter Dauer sein. Mindestlöhne können positive Effekte haben, vorausgesetzt sie sind nicht zu hoch. Aktive Arbeitsmarktpolitik muss verbessert werden, um Arbeitslosen zurück in die Arbeitswelt zu helfen. Die automatische Ausweitung von Tarifverhandlungen auf alle Firmen einer Industrie mit strengen Beschränkungen der Mindestarbeitszeiten und -Lohnsätze hat die Macht der Arbeiter in regulären Jobs gefestigt, hat den Einfluss von Arbeitslosigkeit auf Lohnwachstum reduziert und hat Lohnanpassung verlangsamt; dies sollte gezügelt werden. Indes können weit unterstützte Gesellschaftsverträge zwischen Gewerkschaften, Arbeitgebern und der Regierung helfen die Löhne zu beschränken. Irland bietet ein erfolgreiches Beispiel hierfür, das sowohl vor als auch nach der Finanzkrise moderate Löhne ausgehandelt hat.
Diese übereinstimmende Meinung, die von der OECD und vielen Vox-Kommentatoren hervorgeht, unterstützt unter anderem ein dänisches Flexicurity-Modell (Flexibilität und Sicherheit) mit variablen Strukturen, um sich an lokale Präferenzen anzupassen. Auch wenn viel für es spricht, ist es nicht ohne Schwächen. Die dänische Arbeitslosigkeit ist von 3,2% (Juni 2008) auf 7,9% (November 2012) hochgeschnellt, obgleich in Großbritannien, mit einer extremeren Form von Flexicurity - vollkommene Flexibilität, keine Sicherheit – der Anstieg von 5% (November 2007) auf 7,8% (September 2012) überraschenderweise recht gering ausfiel. Während dieses Rezept langfristig die Beschäftigtenquote steigern könnte, könnte dies auf Kosten größerer Ungleichheit geschehen, wie es beispielsweise in Deutschland der Fall war. Das Bild ist dennoch durchwachsen. Bei der übergreifenden Betrachtung europäischer Länder – wenn man beispielsweise Dänemark mit Spanien vergleicht – gibt es eine Tendenz, dass höhere Beschäftigungsraten mit geringerer Ungleichheit einhergehen (EEAG Report, 2013, Kapitel 3). Diese Effekte setzen Politikmaßnahmen wie diese den Zielen des Europäischen Sozialmodells entgegen.
Mario Draghi und das Europäische Sozialmodell
Man könnte natürlich in Frage stellen, ob das Europäische Sozialmodell überhaupt am Leben ist. EZB-Präsident Mario Draghi hat es im Wall Street Journal (Februar 2012) für tot erklärt: „Das Europäische Sozialmodell hat sich bereits verabschiedet, wenn man sich die aktuelle Jugendarbeitslosigkeit in einigen Ländern ansieht.“ Auch wenn er es später in Die Zeit (29. August 2012) wieder aufleben ließ: „Wettbewerb und die Arbeitsmärkte müssen wieder belebt werden. Banken müssen die höchsten Regulierungsstandards befolgen und sich auf die Versorgung der realen Wirtschaft fokussieren. Dies ist nicht das Ende, sondern die Erneuerung des europäischen Sozialmodells.“
Reformen werden unter Druck von außen durchgeführt. Ist nun die richtige Zeit? Ist jetzt eine gute Zeit um Kündigungsschutz zu reduzieren, oder würde dies in der Tiefe einer Rezession die Arbeitslosigkeit erhöhen, da Arbeitgebern ermöglicht wird, Personal abzubauen, anstatt sie, im Glauben, dass zukünftige Kündigungen, falls notwendig, einfacher durchzuführen sein werden, zu weiteren Einstellungen zu animieren? Arbeitgeber könnten die Beständigkeit einer solchen Reform anzweifeln. Fraglich ist, ob es besser wäre, glaubhafte Zusagen zur Senkung von Kündigungskosten in der Zukunft zu machen. Nichtsdestotrotz, das Problem mit solchen ausgeklügelten Lösungen ist, dass die Zeit nie reif ist: kein Druck, keine Reform. Wenn der Aufschwung kommt und sich öffentliche Finanzen festigen, wird es keinen Druck geben, und (somit) keine Reform.
Die Schwierigkeit beim Aufstellen eines Reformprogramms für Arbeitsmärkte liegt im Treffen der richtigen Balance. Wir agieren in einer Welt des „Second-Best“. Wie weit sollten Reformen in Richtung Liberalisierung gehen? Was ist der Trade-Off zwischen – und was ist die richtige Kombination aus – Sicherheit für die Angestellten, Einkommensungleichheit und höherem durchschnittlichem Realeinkommen?
Reformvorschläge der EEAG
Trotz all dieser Fragestellungen macht der 2013 EEAG Report zur Europäischen Wirtschaft eine Reihe spezifischer Vorschläge, um die drei scheinbar offensichtlichen Probleme der Arbeitsmärkte zu adressieren:
1. Es gibt berechtigte Gründe für die Ergreifung von Maßnahmen, um die Kosten und Unsicherheit zu mindern, mit denen Firmen bei kollektiven Kündigungen konfrontiert werden, oft aufgrund von sehr trägen Gerichtsverhandlungen, welche sich in manchen Ländern über Jahre erstrecken. Das Problem ist nicht die Hinzunahme des Gerichts per se, sondern die Tatsache, dass der rechtliche Weg sehr langsam, teuer und hoch unsicher ist. Während eine gerichtliche Lösung bei Beschäftigungsstreitigkeiten in den Niederlanden beispielsweise eine Angelegenheit von Tagen oder wenigen Wochen ist, dauert sie in Portugal Monate oder Jahre. Ähnlich ist es der Fall in Italien, Spanien und Griechenland. Es bestünde Bedarf für die Errichtung von speziellen Arbeitsgerichten um den Prozess zu beschleunigen.
2. In Ländern, in denen Gewerkschaften eine wichtige Rolle bei der Lohnsetzung spielen, könnten Gesellschaftsverträge zur Beschränkung von Löhnen und der Aufrechterhaltung harmonischer Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen recht nützlich sein, wie es in Irland und den baltischen Staaten der Fall war. Solche Ergebnisse sind jedoch womöglich schwieriger in größeren und weniger geschlossenen Ländern zu erreichen. Dem gegenüber hatte die automatische Zunahme der Tarifverhandlungen stark gewerkschaftlich organisierter Firmen über ganze Industrien oder Sektoren hinweg, mit wenig oder gar keiner Flexibilität, wie es in Griechenland, Spanien und Portugal üblich war, klar negative Effekte. Sie erlaubt es einer Gruppe von Arbeitern die Löhne für eine Vielzahl anderer Arbeiter festzulegen, die nicht vertreten und möglicherweise mit sehr unterschiedlichen Umständen konfrontiert sind. Die stark geschützten Arbeiter sind in der Lage die Löhne für Zeitarbeiter am Rande der Arbeitslosigkeit zu erhöhen. Das verringert den Effekt von Arbeitslosigkeit auf Löhne. Es spricht viel für die Beschränkung automatischer, rechtlich bindender, branchenweiter Ausdehnung von Tarifverhandlungen und für die Einführung höherer lokaler Flexibilität.
Die Jugendarbeitslosigkeit hat in Griechenland, Spanien und Portugal ein alarmierendes Niveau erreicht, und ist auch in anderen Ländern sehr hoch. Die Bereitstellung beruflicher Aus- und Weiterbildung (Vocational Education and Training, VET) muss Beachtung finden. Deutschland (ebenso wie Österreich und die Schweiz, welche viele Gemeinsamkeiten aufweisen) bleibt ein schillerndes Beispiel für ein effektives Ausbildungssystem, welches aufgrund der Unterstützung und Miteinbeziehung der Tarifpartner, das sind Gewerkschaften, Arbeitgeber, lokaler Handelskammern, lokale und zentrale Regierung und Bildungseinrichtungen, Erfolg hat. Hilary Steedman beschreibt ausführlich das unzählige Scheitern anderer Strukturen in Großbritannien, Frankreich und Schweden. Ähnlich werden erst recht Griechenland, Spanien und Portugal kritisiert. Ein gemeinsames Merkmal vieler gescheiterter Modelle in Europa ist das Fehlen der Miteinbeziehung der Arbeitgeber. Das deutsche System mag zu rigide für andere Länder, beispielsweise für Großbritannien, sein. Nichtdestotrotz bietet es Erkenntnisse, die anderswo angewandt werden könnten. In Großbritannien galt Fortbildung (für die VEL steht) als das Aschenputtel der Bildungswelt. Einige der Ressourcen, welche zur Ausweitung höherer Bildung in Europa verwendet wurden, hätten wohl besser für die Entwicklung effektiverer beruflicher Aus- und Weiterbildungen genutzt werden sollen.
Literatur
Bentolila, S., Dolado, J. und J. F. Jimeno (2012), “The Spanish labour market: A very costly insider-outsider divide”, Vox, 20. Januar.
EEAG (2013), The EEAG Report on the European Economy 2013, CESifo, Munich, 2013.
Orlandi, F. (2012), “Structural unemployment and its determinants in the EU countries”, European Economy Economic Papers 455, Mai.
Steedman, H. (2012), “Apprenticeship policy in England: Increasing skills versus boosting young people’s job prospects”, Vox, 6. Oktober.
©KOF ETH Zürich, 14. Mär. 2013
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