Der Staat sollte nicht mehr fürs Wegbleiben, sondern fürs Arbeiten bezahlen, fordert Professor Hans-Werner Sinn (im Bild) Präsident des Münchner ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung. Im Gespräch mit dem IHK-Magazin äußert er sich zu den Chancen von Kombilöhnen und zur Kritik an solchen Modellen.
IHK-Magazin: Herr Professor Sinn, Sie haben die Einführung von Kombilöhnen schon vor vier Jahren in dem vom ifo-Institut ausgearbeiteten Modell einer „aktivierenden Sozialhilfe“ vorgeschlagen. Jetzt werden Kombilöhne zum großen Thema. Fühlen Sie sich bestätigt?
Sinn: Ja. Ich bin froh, dass es jetzt so intensiv diskutiert wird.
Warum glauben Sie, dass sich nur mit Kombilöhnen der Trend der steigenden Arbeitslosigkeit brechen lässt?
Der bisherige Weg bestand darin, ein Existenzminimum zu definieren und jenen, die keine entsprechenden Löhne verdienen konnten, ein staatliches Einkommen in Höhe dieses Existenzminimums ohne Arbeit auszuzahlen. Die Folge war, dass die Lohnskala von unten her hochgepresst wurde, was bei den gering Qualifizierten eine Massenarbeitslosigkeit erzeugte. Wir sehen heute, dass dieser Weg zu wirtschaftlichem Siechtum und kaum noch beherrschbaren finanziellen Lasten führt. Bei der aktivierenden Sozialhilfe erhalten die Menschen Lohnzuschüsse, wenn der Lohn, zu dem sie Beschäftigung finden, nicht reicht, um davon zu leben. Dies spreizt die Lohnskala nach unten hin auf und erzeugt dadurch neue Stellen für gering Qualifizierte. Zugleich verhindert es wegen der Zuschüsse, die zum Lohn hinzutreten, soziale Probleme.
Wird nicht eine Subventionierung zusätzlich zu niedrig entlohnten Tätigkeiten den Staat viel Geld kosten?
Nicht, wenn man die Kombilöhne so konstruiert, wie wir es vorschlagen, denn sie treten an die Stelle des jetzigen Arbeitslosengeldes II. Kombilöhne sind billiger als eine Komplettfinanzierung von Arbeitslosigkeit, weil zwar viele Menschen vom Staat finanziert werden müssen, aber eben nur zum Teil. Heute werden Millionen von Menschen – die Arbeitslosen und Frührentner – zu 100 Prozent staatlich finanziert. Das ist irrsinnig teuer.
Um wie viel billiger könnten Kombilöhne sein?
Im Vergleich zu Hartz IV könnten nach unseren Berechnungen jährlich anfangs über sieben Milliarden Euro, später, wenn die ökonomischen Wirkungen voll greifen, sogar mehr eingespart werden. Dabei ist berücksichtigt, dass jeder Geringverdiener, der trotz der Mobilisierungseffekte keinen Job findet, beim Staat arbeiten muss, wenn er ein Einkommen in Höhe des heutigen ALG II erhalten will.
Entsteht damit nicht Konkurrenz für die Wirtschaft?
Nein, im Gegenteil, denn die beim Staat eingestellten Menschen sollen auf dem Wege über Zeitarbeitsfirmen an die private Wirtschaft verliehen werden. Damit profitiert zum Beispiel die Handwerkerschaft. Einerseits kommen ihre ehemaligen Kunden, die sich von Schwarzarbeitern bedienen ließen, wieder zu ihnen, weil die Schwarzarbeiter keine Zeit mehr für sie haben. Sie müssen ja acht Stunden am Tag für echte Arbeit zur Verfügung stehen. Und andererseits können die Handwerker genau diese Personen entleihen, um mit ihrer Hilfe die zusätzliche Nachfrage nach ihren Leistungen zu befriedigen.
Wie wird die Wirtschaft Ihrer Meinung nach darauf reagieren?
Da die Honorarsätze mit der Zeitarbeitsfirma frei ausgehandelt werden können und deutlich unter dem Einkommen der Betroffenen liegen werden, lohnt es sich für das Handwerk, neue Stellen zu schaffen. Das Ganze ist ein Programm zur Reintegration der ehemaligen Schwarzarbeiter in die Privatwirtschaft. Ich möchte aber ausdrücklich hinzufügen, dass dies nur der sekundäre Weg ist. Primär kommt es darauf an, dass das Arbeitslosengeld II um ein Drittel gekürzt und gleichzeitig der mögliche Hinzuverdienst von 100 auf 500 Euro erhöht wird. Auf diese Weise sinkt der Lohnanspruch der Betroffenen dramatisch, sodass auf direktem Wege Stellen geschaffen werden. Nimmt jemand eine private Stelle an, so kommt er bereits bei einer Halbtagsbeschäftigung auf ein Gesamteinkommen, das dem heutigen ALG II entspricht und damit dem, was man in Zukunft bei der Gemeinde für eine Vollzeitbeschäftigung bekommt. Es bleibt also immer attraktiver, den direkten Weg in die Privatwirtschaft zu suchen.
Warum der Umweg über die Kommunen?
Die kommunalen Leiharbeitsjobs müssen angeboten werden, weil man sicherstellen muss, dass niemand, der arbeiten will, aber keine private Stelle findet, unter das Existenzminimum fallen kann. Ohne eine solche Vorkehrung wäre der Vorschlag politisch niemals mehrheitsfähig und er hätte wohl auch vor dem Verfassungsgericht keinen Bestand.
Ein ähnlicher Versuch mit dem so genannten Mainzer Modell hat nicht funktioniert.
Ich weiß nicht, was daran ähnlich gewesen sein soll. Das Mainzer Modell kannte keine Kürzung der Sozialhilfe und sah Zuschüsse in einem begrenzten Lohnbereich vor, die dann bei etwas höheren Einkommen so rasch abgebaut wurden, dass faktische Grenzbelastungen von weit über 100 Prozent entstanden. Das Modell war überhaupt nicht mit dem Gesamtsystem der Transfers im Niedriglohnbereich verzahnt und erzeugte deshalb absurde ökonomische Effekte.
Kombilöhne erzeugen also Lohndruck?
Ja, das ist Sinn und Zweck der Bezuschussung. Weil der Staat weniger fürs Wegbleiben und mehr fürs Arbeiten bezahlt, wird der Mindestlohnanspruch deutlich gesenkt. Heutzutage sind doch viele nur zur Arbeit bereit, wenn sie dafür mehr Geld bekommen, als ihnen der Staat für das Nichtstun gibt. Wir sind in Deutschland Weltmeister bei der Höhe der so genannten „Niedriglöhne“ und bei der Massenarbeitslosigkeit der gering Qualifizierten. Wenn aber weniger fürs Nichtstun und mehr fürs Mitmachen bezahlt wird, dann sinken die Lohnansprüche und die Lohnskala spreizt sich wieder nach unten aus. Dadurch entstehen die Stellen.
Wird dieser Effekt ausreichen, um Roboter wieder durch menschliche Arbeit zu ersetzen?
Ja. Nach unseren Berechnungen müssten die unteren Löhne um etwa ein Drittel fallen, um drei Millionen Stellen zu schaffen. Es wird wieder mehr Schaffner, Kellner und Beschäftigte am Bankschalter geben. An Waschanlagen wird es nicht mehr nur solche Mitarbeiter geben, die die Tickets ausgeben, sondern auch wieder solche, die das Auto innen und außen richtig säubern. Es wird wieder Gärtner geben, die man sich leisten kann. Und ältere Personen werden Pflegekräfte bekommen, weil sie sie plötzlich bezahlen können. Zurzeit werden die Pflegekräfte in Taiwan und anderen Ländern eingekauft, und das trotz der hohen Arbeitslosigkeit. Das muss man sich mal vorstellen!
Das klingt gar nicht nur rein wirtschaftlich. Sehen Sie wirklich die Chance, dass durch Kombilöhne alles auch wieder etwas menschlicher wird?
Ja, denn Arbeitslosigkeit geht auch immer mit einer Entwürdigung des Menschen einher. Viele versauern, wenn sie nicht mehr gebraucht werden. Aber alle Menschen sind nützlich. Man muss Wege finden, sie in Arbeit zu bringen. Zu diesem Zweck muss die Arbeit hinreichend billig sein. Wenn man verhindern will, dass damit soziale Probleme verbunden sind, gibt es nur den Kombilohn.
Dennoch wird viel Kritik am Konzept der Kombilöhne vorgebracht. Staat und Markt dürften nicht miteinander verknüpft werden, der Staat dürfe nicht künstlich Arbeit schaffen, so hohe Subventionen seien weder vertretbar noch finanzierbar.
All diese Argumente halte ich für wenig zielführend, weil der Staat ja all das schon tut. Er zahlt 100 Milliarden Euro jährlich für Arbeitslosigkeit und Vorruhestand, die subsidiären Ausgaben noch gar nicht eingerechnet. Damit mischt sich der Staat schon längst massiv in den Arbeitsmarkt ein. Er subventioniert aber das Nichtstun statt der Arbeit. Wenn er schon eingreift, sollte er es richtig tun.
Wie steht es mit der Gefahr von Mitnahmeeffekten, die zur Dauersubvention werden? Werden die Arbeitgeber diese Chance nicht nutzen, um die regulären Löhne zu senken?
Mitnahmeeffekte sind notwendig, ja sogar erforderlich. Man will ja das Lohnniveau absenken, um den Arbeitgebern Anreize zu geben, Leute im Niedriglohnsektor zu beschäftigen. Darüber darf man sich nicht aufregen. Es gibt kein Modell, das zusätzliche Arbeit für Geringverdiener schafft, ohne dass Lohndruck entsteht. Auch Nachteile für bereits Beschäftigte muss man gegebenenfalls durch Lohnzuschüsse kompensieren. Aber die Mitnahmeeffekte werden nicht zu einem freien Fall der Löhne führen. Denn irgendwo wird der Punkt erreicht werden, an dem die Nachfrage der Unternehmen nach solchen Leuten so groß wie das Angebot ist. Noch stärkere Lohnsenkungen würden eine Überschussnachfrage nach Arbeitskräften erzeugen, sodass die Löhne wieder hochgetrieben würden.
Ist denn abzusehen, dass die Zusatzfinanzierung durch Kombilöhne nur vorübergehend nötig sein wird?
Das wohl nicht. Zum großen Teil werden sie auf Dauer gezahlt werden müssen. Aber heute finanziert der Staat Millionen Menschen fürs Nichtstun. Dann ist es schon besser, wenn er sie für Arbeit finanziert. Wir sind am Ende des deutschen Sozialmodells angekommen. Es macht keinen Sinn, eine Dauerarbeitslosigkeit zu finanzieren. Sinnvoller ist es, dauerhaft denjenigen zu helfen, die von dem Einkommen, dass sie selbst erarbeiten, nicht leben können.
Also sehen Sie weniger die Chance, dass die mit Kombilohn gestützten Arbeitsplätze irgendwann in normale Beschäftigungsverhältnisse überführt werden können?
Doch, diese Chance sehe ich schon. Wenn jemand, der arbeitslos war, mithilfe des Kombilohns zu einer Beschäftigung kommt und sieht, wie andere, die höher qualifiziert sind, mehr verdienen, wenn er lernt, sich weiterbildet und dadurch in der Lohnskala hochsteigt, dann erübrigt sich der Kombilohn irgendwann von allein. Ich hoffe, dass dies bei vielen Menschen der Fall sein wird. Für diejenigen, die das nicht schaffen, wird der Kombilohn dauerhaft gezahlt werden müssen. Zu ihnen gehören ja auch viele gesundheitlich Schwache oder solche Leute, die nicht so stark motiviert sind.
Neben dem Kombilohn werden ja auch diverse andere Modelle diskutiert, so zum Beispiel ein „Bürgergeld“ für untere Verdienstgruppen oder das amerikanische System Earned Income Tax Credit (EITC).
Die Überlegungen sind in vielen Fällen ähnlich. Zum Teil handelt es sich nur um rechentechnische Unterschiede. Generell geht es bei all diesen Vorschlägen darum, dass man eine negative Einkommensteuer definieren muss. EITC, Bürgergeld, aktive Sozialhilfe – das sind alles verwandte Modelle.
Und was halten Sie von der „Magdeburger Alternative“, nach der in der untersten Tarifgruppe die Lohnnebenkosten komplett erlassen werden, wenn Unternehmen zusätzliche Arbeitskräfte in dieser Tarifgruppe einstellen?
Ich bin eher skeptisch. Bei der Magdeburger Alternative wird das Unternehmen bezuschusst, nicht der Arbeitnehmer. Man will feststellen, wie viel Beschäftigung ein Unternehmen an einem historischen Stichtag hatte. Bezuschusst werden soll dann die Steigerung der Beschäftigung gegenüber diesem Stichtag. Das kann nicht funktionieren, weil neue Unternehmen voll in den Genuss dieser Zuschüsse kommen, alte aber nicht. Deshalb führt der Vorschlag dazu, dass die alten Unternehmen verschwinden und lauter neue Unternehmen gegründet werden.
Und Mindestlöhne?
Da die Wirkung unseres Kombilohnmodells eine Spreizung der Lohnskala nach unten verlangt, wären Mindestlöhne natürlich kontraproduktiv.
Die Debatte über die Löhne haben Sie mit Ihren Thesen zur „Basarökonomie“ kräftig angeheizt. Dabei haben Sie auch viel Widerspruch geerntet. Wie sehen Sie die Diskussion?
Sie ist sehr heilsam, weil sich die Deutschen bewusst werden, was ihr Problem ist: Dass sie nämlich zu teuer sind. Viele Unternehmen stört das weniger, denn sie haben Ausweichmöglichkeiten: Sie ersetzen die teuren deutschen Beschäftigten durch Roboter oder durch Polen - und erzielen auf diese Weise sogar prächtige Gewinne. Aber für den deutschen Arbeitsmarkt ist das katastrophal.
Sie schreiben den hohen, starren Löhnen die Hauptverantwortung für Wachstumsschwäche und Massenarbeitslosigkeit hier zu Lande zu: So werden, wie Sie argumentieren, Menschen und Kapital aus den arbeitsintensiven Wirtschaftszweigen in die kapitalintensiven Exportsektoren getrieben, weil sie dort dem Konkurrenzdruck durch ausländische Niedriglohnanbieter noch am ehesten standhalten können. Dieser Exportboom zerstört Ihrer Meinung nach die arbeitsintensive Wirtschaft in Deutschland – eine These, die heftig umstritten ist. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) hat zum Beispiel entgegnet, nach dem Außenbeitrag sei die durch den Außenhandel verursachte Wertschöpfung in Deutschland vielmehr über Jahre gestiegen.
Das ist ein dummes Argument, das vom DIW auch nicht weiter verwendet wird. Es stammte ursprünglich vom Abteilungsleiter Horn, der nun aber sein eigenes Gewerkschaftsinstitut hat. Dafür sollte man das DIW nicht mehr haftbar machen. Der Außenbeitrag stellt lediglich Exporte minus Importe dar. Definitionsgemäß entspricht er dem Kapitalexport und ist damit ein Maß für die Investitionsmittel, die in Deutschland nicht investiert werden. Im Übrigen: Ein Teil der Zunahme der Wertschöpfung im Export ist pathologischer Natur, denn er ist durch die hohen Löhne erzwungen worden. Die Niedriglohnkonkurrenz aus dem Ausland hat die arbeitsintensiven Sektoren dezimiert und das dort gebundene Finanz- und Humankapital in die kapitalintensiv arbeitenden Exportbranchen getrieben. Auch dadurch stieg dort die Wertschöpfung, freilich ohne dass alle zuvor freigesetzten Menschen wieder hätten beschäftigt werden können. Die betroffenen Menschen, die freigesetzt werden, wandern zum Sozialstaat. Bei einer wettbewerblichen Lohnbildung wären die Löhne in Deutschland gefallen oder weniger stark gestiegen mit der Folge, dass weniger Kapital in die Exportsektoren getrieben worden wäre. Hinzu kommt, dass die Fertigungstiefe der Produktion durch Outsourcing und Offshoring laufend fällt, sodass auch die Exportmengen in Relation zur Wertschöpfung steigen. Auch dieser Prozess ist durch die hohe Lohnspanne, die den Marktgegebenheiten nicht entspricht, über das gesunde Maß hinaus beschleunigt worden. Und auch er hat Arbeitsplätze gekostet.
Zieht die Bundesregierung die richtigen Konsequenzen?
Es ist sehr positiv, dass endlich die Diskussion über Kombilöhne beginnt. Man kann nur hoffen, dass das nicht nur Lippenbekenntnisse sind.
Gelegentlich wird befürchtet, dass die große Koalition zu wenig voranbringt, weil sie sich auf einem Schmusekurs bewegt.
Erst mal abwarten, wie sich die weiter verhalten. Enttäuschend aber ist es schon, dass die Mehrwertsteuer erhöht wird.
Was würden Sie der Bundesregierung empfehlen?
Beharrlich das Budget konsolidieren. Sparen, denn jetzt stehen wir am Anfang eines konjunkturellen Aufschwungs. Die Zeiten werden auch wieder schlechter werden. In guten Zeiten muss der Staat sparen, also sein Budgetdefizit verringern. Und die Reform des Sozialstaats muss weiter vorangetrieben werden, insbesondere am Arbeitsmarkt. Die aktivierende Sozialhilfe ist dafür das richtige Rezept. Und sie ist ja quasi zum Parteiprogramm der CDU geworden.
Ihre Zuversicht in Hinblick auf den Aufschwung haben sie aber ausdrücklich nicht auf den Arbeitsmarkt ausgedehnt. Bringen denn die Kombilöhne nichts für die wirtschaftliche Dynamik?
Doch, natürlich. Aber die volle Wirkung wird sich erst mittelfristig entfalten. Wenn die Kombilöhne bald eingeführt werden, könnten 2007 vielleicht erste leichte Anzeichen der Besserung spürbar sein. Aber so ein Wandel dauert seine Zeit. Viele haben sich auch an den Schutz durch das Arbeitslosengeld gewöhnt. Manch einer wird erst einmal von seinem Ersparten leben. Es wird mehrere Jahre des Lernprozesses geben. Man sollte sich keine Illusionen machen, dass sich die positiven Folgen in ein, zwei Jahren bemerkbar machen. Fünf Jahre wird man etwa warten müssen. Insofern halte ich auch nichts von der Kritik an den Hartz-Reformen, denn da ist es ähnlich. Solche strukturellen Veränderungen brauchen einfach ihre Zeit, bis sich das alles richtig aufgebaut hat. In Neuseeland war es auch so: Nach fünf Jahren waren die Wirkungen klar erkennbar. Und nach zehn Jahren stand das Land bombig da.
Das Gespräch führte Lorenz Goslich