Der Präsident des europäischen Verfassungskonvents hat einen Entwurf der ersten 16 Artikel der neuen europäischen Verfassung vorgelegt. Der Entwurf enthält viele sinnvolle Aussagen zur Aufgabenteilung zwischen der EU und den Nationalstaaten, und er folgt den vorliegenden EU-Verträgen. Aber er atmet wie diese den Geist einer Umverteilungsideologie. Kein Wort vom Schutz der Eigentumsrechte, kein Bekenntnis zu einer liberalen Wirtschaftsordnung. Statt dessen werden zweifelhafte Sekundärziele wie "Nachhaltigkeit" oder "ausgeglichenes Wirtschaftswachstum" genannt, so als könnte irgendeine Gesellschaft Wachstum an sich garantieren oder als ließe sich Nachhaltigkeit beim Verbrauch erschöpfbarer natürlicher Ressourcen herstellen.
Als ein großes Problem für Europa könnte sich die schon im Maastrichter Vertrag vorgesehene Schaffung der europäischen Staatsbürgerschaft (Art. 7) im Verein mit dem Verbot der Diskriminierung auf der Basis der nationalen Staatsbürgerschaft (Art. 6) erweisen, das nun undifferenziert auf die Ebene eines Verfassungsrechts gehoben wird. Beides ist auf den ersten Blick einleuchtend. Man muss aber Obacht haben, was diese harmlos klingenden Begriffe wirklich bedeuten könnten. Im Verein mit der sozialen Kohäsion und dem Sozialschutz (Art. 3 und 12) könnte es letztlich um die Ausweitung des sogenannten Inklusionsprinzips auf alle EU-Bürger und so um die Schaffung einer Sozialunion gehen.
Nach heutiger Interpretation besagt das Inklusionsprinzip, dass ein EU-Bürger, der aus einem EU-Land in ein anderes wandert, um dort zu arbeiten, samt seiner Familie sofort und uneingeschränkt in das Sozialsystem des Gastlandes integriert wird. Er zahlt die normalen Steuern und Sozialbeiträge und erhält Zugang zu allen Leistungen des Staates, wie sie auch einem inländischen Arbeitnehmer zur Verfügung stehen. Verdient er unterdurchschnittlich, so profitiert er in gleicher Weise von der sozialstaatlichen Einkommensumverteilung wie vergleichbare Inländer. Auf der Basis der verfügbaren Daten über die Biographien der bisherigen Immigranten hat das ifo Institut errechnet, dass die Nettobegünstigung pro Person und Jahr im Durchschnitt der ersten zehn Jahre bei etwa 2.300 € lag. Einer vierköpfigen Familie, die zehn Jahre lang in Deutschland blieb, wurde also, wenn man so will, eine Zuwanderungsprämie von bald 100.000 € übergeben.
Begrenzt wird diese Immigrationsförderung bislang durch die Beschränkung des Inklusionsprinzips auf Arbeitnehmer. Wer aus anderen Gründen immigriert, hat, abgesehen von einem Notfallschutz bei Krankheit, keinen Anspruch auf den Schutz des Sozialstaates. Die Vorschläge des Konvents könnten nun aber implizieren, dass das Inklusionsprinzip auf alle Migranten aus EU-Ländern ausgedehnt wird, also auch solche, die als Ruheständler oder als in anderer Form Nichterwerbsfähige kommen. Das steht zwar nicht expressis verbis im Text, aber wegen der fehlenden Einschränkung und der übergeordneten Bedeutung des Verfassungstextes werden die Gerichte das Nichtdiskriminierungsverbot im Verein mit der EU-Staatsbürgerschaft wohl so interpretieren. Schon die Interpretation der alten EU-Verträge haben sie in Richtung des Inklusionsprinzips überdehnt.
Die Probleme, die das Inklusionsprinzip schon heute mit sich bringt, werden so vervielfältigt. Wenn keine Arbeitsaufnahme mehr nötig ist, um in den Sozialstaat einzuwandern, wird es kein Halten mehr geben. Insbesondere wird es Heerscharen von Armutsflüchtlingen geben, die sich von den osteuropäischen EU-Ländern gen Westen bewegen, um dort ihr Glück zu suchen. Die für die Zeit nach der Osterweiterung geplanten Übergangsregelungen werden das Problem allenfalls temporär in den Griff bekommen. Die ohnehin kaum noch zu schulternden Finanzprobleme der westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten werden in einem Maße verschärft, dass ein allgemeiner Sozialabbau unausweichlich wird.
Um solche Entwicklungen abzuwehren, haben der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium, das ifo Institut und neuerdings auch die European Economic Advisory Group (EEAG) vorgeschlagen, Immigranten nur verzögert in den Sozialstaat zu integrieren. Sie zahlen Steuern und Beiträge wie Inländer, sie haben im Ausgleich freien Zugang zur öffentlichen Infrastruktur, werden von Polizei und Justiz geschützt, können ihre Kinder kostenlos ausbilden lassen und nehmen auch die beitragsfinanzierten Sozialleistungen einschließlich der Renten ungeschmälert in Anspruch. Bestimmte steuerfinanzierte Leistungen wie die Sozialhilfe, das Wohngeld, das Bezugsrecht für Sozialwohnungen und ähnliches werden aber während der ersten Jahren der Anwesenheit verwehrt. Die Einschränkung ist so austariert, dass die Immigranten im Durchschnitt gerade so viel Sach- und Geldleistungen erhalten, wie sie an Steuern und Beiträgen zahlen. Jeder EU-Bürger kann frei und ungehindert zuwandern und arbeiten, es werden aber keine Geschenke verteilt.
Das Gebot der Nichtdiskriminierung im Verfassungsentwurf läuft auf das Gegenteil hinaus: Statt die Inklusion abzuschwächen, befestigt sie der Entwurf und dehnt sie im Ergebnis womöglich auch auf jene aus, die nicht zum Zweck der Arbeitsaufnahme kommen. Die Wohlfahrtsflucht würde Verfassungsrecht der EU-Bürger.
Die Sozialstaaten alter Prägung sind dann kaum zu retten. Die westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten werden zu einem Abschreckungswettbewerb gegenüber Armutsflüchtlingen gezwungen, der wegen des Inklusionsprinzips nur auf dem Wege eines allgemeinen Sozialabbaus erfolgen kann.
Wahrscheinlich wird auf der EU-Ebene versucht werden, diese Entwicklung durch eine Harmonisierung der Sozialstandards zu verhindern. In der Tat finden sich im Verfassungsentwurf genug Hinweise auf die soziale Kohäsion Europas, die dazu ermuntern.
Doch das wird das Chaos bedeuten, denn hier zu Lande gerade noch akzeptable Sozialstandards werden in den weniger entwickelten Ländern Massenarbeitslosigkeit erzeugen. Sozialer Schutz wird in aller Regel in der Form von Lohnersatzleistungen gezahlt, die Mindestlohnansprüche schaffen. Diese erzeugen Arbeitslosigkeit, wenn sie die Wertschöpfung der betroffenen Menschen übersteigen, denn kein Unternehmer stellt jemanden ein, der nicht mindestens so viel leistet, wie er kostet. In allen osteuropäischen Ländern liegen die Löhne unter einem Drittel der deutschen Sozialhilfesätze und selbst in der alten EU gibt es Regionen, deren Löhne unter der Hälfte der deutschen Sozialhilfe liegen. Eine Harmonisierung der Sozialhilfe auf einem für Deutschland noch akzeptablen Niveau würde zur dauerhaften Deindustrialisierung ganzer Landstriche in Süd- und Osteuropa führen.
Die Misere muss dann durch einen Finanzausgleich abgefangen werden. Das in den Verfassungsentwurf übernommene Kohäsionsprinzip hat den Boden dafür schon bereitet. So könnte im Großen passieren, was Deutschland und Italien im Kleinen erfahren haben. In Deutschland hat die Sozialunion maßgeblich zu den Wettbewerbsproblemen der neuen Länder beigetragen, indem sie die Lohnspreizung, die zur Schaffung eines wettbewerbsfähigen Standorts unerlässlich war, verhindert hat. Ähnlich hat Italiens Sozialsystem die Absenkung der süditalienischen Löhne auf ein wettbewerbsgerechtes Niveau blockiert. Die Folge war, dass sowohl die neuen Bundesländer als auch Italiens Mezzogiorno unter Massenarbeitslosigkeit leiden, bei einer Gesamtproduktivität von 60 Prozent der anderen Landesteile verharren und auf permanente Transfers angewiesen sind.
Es ist schlechterdings unmöglich, das italienisch-deutsche Entwicklungsmodell auf Spanien, Ostpolen oder Bulgarien zu übertragen. Aber genau diese Gefahr droht aus einer EU-Sozialunion. Nicht nur zwei, sondern zwanzig Mezzogiornos könnte es geben, wenn die vorgeschlagene Nichtdiskriminierung als uneingeschränktes und auch für soziale Leistungen geltendes Recht übernommen wird.
Hans-Werner Sinn
Professor für Nationalökonomie und Finanzwissenschaft
Präsident des ifo Instituts
Erschienen unter dem Titel "Zwanzig Mezzogiornos", Financial Times Deutschland, 13.2.03, S. 30; vgl. auch "There is no European Right to a Place in the Sun", Financial Times, 13.2.03, S. 11.