Bei der Debatte um das deutsche Zuwanderungsgesetz für Menschen, die aus Nicht-EU-Staaten kommen, wird die neue Freizügigkeitsrichtlinie für Wanderungen innerhalb der EU von Politik und Öffentlichkeit total übersehen. Die Richtlinie tritt pünktlich zum Verfassungsgipfel im Juni und zum EUBeitritt der osteuropäischen Länder in wenigen Tagen in Kraft und hat sicherlich eine weitaus größere Bedeutung für unser Land als das Zuwanderungsgesetz. Die Richtlinie wurde bereits am 10. März 2003 vom Europäischen Parlament verabschiedet und muss bis zum 1. Mai 2006 in nationales Recht übertragen werden. Sie erleichtert und vereinheitlicht die Migration der nicht erwerbstätigen EUBürger zwischen den Ländern der Gemeinschaft, und sie antizipiert und konkretisiert die in Artikel II- 34 des Verfassungsentwurfs vorgesehenen Rechte für eine Immigration in den Sozialstaat.
Bislang hieß es, dass nur Erwerbstätige das Recht auf freie Niederlassung und volle Inklusion in den Sozialstaat haben. Das ist nun anders. Nach der Richtlinie hat jeder EU-Bürger das Recht, in Deutschland eine bis zu fünfjährige Aufenthaltsgenehmigung zu erhalten, und anschließend wird ihm das Daueraufenthaltsrecht gewährt. Von Anfang an hat auch der nicht Erwerbstätige Anspruch auf alle sozialen Leistungen des Staates wie ein Einheimischer. Das wird viele, die in den ärmeren Regionen Europas zuhause sind, veranlassen, in die reichen Sozialstaaten der EU zu wandern.
Die einzige Bremse, die die neue Richtlinie gegen eine Zuwanderung in den Sozialstaat einbaut, liegt in dem Nachweis eines Krankenversicherungsschutzes und in der Erfordernis der so genannten Existenzmittel, die man bei der Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis vorweisen muss. Diese Mittel sind so zu bemessen, dass sie für die Dauer des beantragten Aufenthalts reichen. Sie sollen verhindern, dass der Zuwandernde die Sozialhilfe in Anspruch nehmen muss.
Was mit den Existenzmitteln genau gemeint ist, ist freilich nicht klar, denn ein unzureichendes Vermögen des Zuwanderers kann ein Staat nach der Präambel der Richtlinie nicht als Grund für die Verweigerung einer Aufenthaltsgenehmigung anführen. Das wäre eine unzulässige Diskriminierung im Vergleich zu Inländern. Der Mittelnachweis muss sich nach den Verhältnissen des einzelnen Migranten richten. Die Richtlinie verbietet es, für die Zuwanderung eines mittellosen Roma die gleichen Kriterien festzulegen wie für die Zuwanderung eines vermögenden Römers.
Was immer die benötigten Mittel sind: Die Betroffenen werden Wege finden, die nötigen Beträge nachzuweisen. Man kann sich schon jetzt lebhaft vorstellen, wie schnell die Geldbestände, die man nachweisen muss, zwischen den Konten mancher Immigrantengruppen zirkulieren werden.
Im Übrigen muss der Sozialstaat seine Leistungen zur Verfügung stellen, wenn dem Zuwanderer nach Einreise und Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung sein Geld abhanden kommt. Nur „unangemessene“ Ansprüche können abgelehnt werden, wobei die Beweislast für die Unangemessenheit beim Staat liegt. Auch kann die Aufenthaltsgenehmigung nicht schon deshalb verkürzt werden, weil der Zuwandernde während seines Aufenthalts bedürftig wird und Sozialhilfe beansprucht. Wer drin ist, ist drin. Den wird der Sozialstaat so schnell nicht mehr los.
Die neue Freizügigkeit gilt auch für Osteuropäer. Osteuropäer dürfen zwar während einer Übergangsfrist, die zunächst auf zwei Jahre festgesetzt ist und bis 2010 verlängert werden kann, nicht als Arbeitnehmer kommen. Als Selbständige und nicht erwerbstätige Personen dürfen sie sich jedoch sofort in Deutschland niederlassen. So wie der Berliner Taximarkt gerade von polnischen Ich-AGs aufgerollt wird, muss Deutschland sich auf eine Armutswanderung aus den Weiten der Slowakei und Polens gefasst machen.
Das ist schon grotesk. Die Immigration der Arbeitnehmer wird erschwert, und die Immigration der nicht Erwerbstätigen wird erleichtert. Zwei Gründe mehr dafür, dass die deutschen Unternehmen das Weite suchen und sich in Osteuropa und sonst wo platzieren. Die Randgruppen der slowakischen Gesellschaft kommen jetzt nach Deutschland, und die deutsche Automobilindustrie verlagert einen immer größeren Teil ihrer Produktionskapazität nach Bratislava. Kein Wunder, dass sich die Slowakei mit einem Körperschaftsteuersatz von nur 19% zufrieden geben kann, während Herr Eichel trotz seiner hohen Steuern ins Schwitzen kommt.
Die Anreize, von der neuen Freizügigkeit Gebrauch zu machen, werden übermächtig sein. Heute liegt der slowakische Lohn bei einem Siebtel des westdeutschen Lohns und einem Fünftel der westdeutschen Sozialhilfe für eine vierköpfige Familie. Daran wird sich so schnell nichts ändern. Selbst wenn die Lohnkonvergenz Osteuropas mit 2% pro Jahr in Zukunft doppelt so schnell wie die bisherige Konvergenz in Westeuropa sein wird, wird der slowakische Lohn im Jahr 2020 erst bei 40% des westdeutschen Lohnes liegen.
Die Konsequenz der Immigration in die westeuropäischen Sozialstaaten wird eine Erosion dieser Staaten selbst sein. Die Staaten werden ihre Leistungen in einer Art Abschreckungswettbewerb zurückschrauben, weil keiner zum Ziel der Wohlfahrtswanderungen werden will. Es wird eine Agenda 2010 nach der anderen geben, und im Endeffekt wird Europa nur noch so sozial sein können, wie es die USA heute sind.
Man kann das Ergebnis noch abwenden, aber dazu müsste eine andere Verfassung vereinbart werden, die zwar das Recht der freien Migration innerhalb der EU vorsieht, nicht aber das Recht der Migration in den Sozialstaat. Das Heimatland müsste für die Sozialleistungen an nicht erwerbstätige Zuwanderer zuständig bleiben. Vielleicht gibt es nach dem britischen Referendum eine neue Chance für Europa.
Hans-Werner Sinn
Professor für Nationalökonomie und Finanzwissenschaft
Präsident des ifo Instituts
Erschienen unter dem Titel "Freifahrt in den Sozialstaat", Süddeutsche Zeitung, 27.5.04, S. 20